WWF-Studie: Verwendung der Einnahmen aus dem EU-Emissionshandel seit 2013

Bei einer kostenlosen Zuteilung von ETS-Zertifikaten besteht kein Anreiz zur Emissionsreduzierung. Eine vollständige Versteigerung von Emissionszertifikaten dagegen wird zu einem stabileren CO2-Preis und höheren Einnahmen aus dem ETS beitragen. Diese können wiederum für das Ziel der Klimaneutralität eingesetzt werden.

Der EU-Emissionshandel leidet seit Jahren unter einem strukturellen Überschuss an Zertifikaten. Die anstehende Überarbeitung des EU-ETS ist daher eine Chance, das System grundlegend zu reformieren. Dazu sollte die Marktstabilitätsreserve gestärkt, der lineare Reduktionsfaktor auf 3,57 Prozent erhöht und die Anzahl der Zertifikate einmalig um mindestens 350 Millionen Zertifikate reduziert werden („Rebasing“). Das kann das Risiko eines zukünftigen Überschusses (und damit zu hohen Emissionen) verringern.

Der internationale Luft- und Schiffsverkehr wird derzeit von keiner CO2-Bepreisung erfasst. Gleichzeitig werden die Emissionen aus diesem Bereich bis 2050 deutlich ansteigen. Daher ist es wichtig, den Geltungsbereich des EU-ETS auf den internationalen Luft- und Schiffsverkehr auszudehnen, auf diese Weise die Emissionen aus dem Bereich zu begrenzen und erhöhte Einnahmen zu generieren, die dann für Klimaschutzmaßnahmen eingesetzt werden können.

Im Gegensatz zum Luft- und Schiffsverkehr kann bei den Sektoren Straßenverkehr und Gebäude nicht davon ausgegangen werden, dass eine Erfassung im EU-ETS zu den notwendigen Emissionsreduktionen führen wird. Der CO2-Preis wäre in diesen Sektoren entweder zu gering oder die Belastung für Menschen mit geringerem Einkommen zu hoch. Des Weiteren bestehen nicht-monetäre Barrieren, die den Einsatz von grünen Alternativen in den beiden Sektoren behindern. Deswegen sollte der EU-ETS nicht auf den Straßenverkehr und Gebäude ausgeweitet werden, sondern andere Maßnahmen angewendet werden, um Emissionen in den zwei Sektoren deutlich zu reduzieren (unter anderem Energieeffizienzmaßnahmen oder CO2-Standards für Pkw und Transporter).

Derzeit ist die Richtlinie zu den ETS-Versteigerungserlösen sehr schwach und sieht vor, dass die Mitgliedstaaten nur mindestens 50 Prozent der Erlöse für klima- und energiebezogene Zwecke verwenden sollten.

Trotzdem hat eine große Anzahl von Mitgliedsstaaten diese 50 Prozent-Marke wiederholt nicht erreicht. Im EU-Schnitt wurden 2019 etwa zwei Drittel der EU-ETS Einnahmen für den Klimaschutz ausgegeben, was ebenfalls nicht genug ist.

Darum empfiehlt der WWF, die EU-ETS-Richtlinie dahingehend zu ändern, dass 100 Prozent der Einnahmen für Klimamaßnahmen verwendet werden sollten. Diese Klimamaßnahmen müssen mit einem Übergang zur Klimaneutralität vereinbar und zusätzlich zu den bestehenden Klimaausgaben der EU und ihrer Mitgliedsstaaten sein. Solch eine Änderung der EU-ETS-Richtlinie würde ein klares Signal senden, dass ETS-Einnahmen gerecht, transparent und umweltverträglich ausgegeben werden.

Es reicht nicht aus, dass Ausgaben aus dem EU-ETS nur nach dem Ermessen der Mitgliedstaaten als Beitrag zu „Klimaschutzmaßnahmen“ gekennzeichnet werden. Stattdessen muss die EU sicherstellen, dass die Maßnahmen auch tatsächlich auf einen sauberen und gerechten Übergang ausgerichtet sind. In Übereinstimmung mit der EU-Taxonomie für nachhaltige Finanzen muss die EU deswegen klar definieren, was „Klimamaßnahmen“ sind.

Finanzierte Projekte müssen:

1) einen wesentlichen Beitrag zu mindestens einem der sechs in der Taxonomie aufgeführten Umweltziele leisten und unter mindestens eine der Kategorien in Artikel 10(3) der EU-EHS-Richtlinie fallen,

2) keinem der Umweltziele signifikanten Schaden zufügen,

3) mit den in den Nationalen Energie- und Klimaplänen (NECPs) und gegebenenfalls in den Territorialen Plänen für einen gerechten Übergang (TJTPs) festgelegten Zielen der Mitgliedstaaten übereinstimmen und

4) die sozialen Mindeststandards einhalten.

Mit einer vollständigen Versteigerung der Verschmutzungszertifikate steigen die Einnahmen aus dem EU-ETS. Diese sollten zumindest teilweise in die industrielle Transformation durch den Modernisierungs- und den Innovationsfonds investiert werden.

Wichtig ist jedoch, dass die Fondsausgaben den gleichen Bedingungen für grüne Ausgaben unterliegen, die der WWF für die Einnahmen aus dem EU-Emissionshandelssystem fordert (siehe Empfehlung 6). Dadurch würde der Modernisierungsfonds endlich transformativ werden und klarere Finanzierungsrichtlinien bieten. Zusätzlich könnten Unternehmen, die von diesen Fonds profitieren, mit Auflagen dazu verpflichtet werden, unternehmenseigene Pläne für einen gerechten Übergang zu entwickeln.

Historisch trägt die EU eine größere Verantwortung für die globale Erhitzung als Entwicklungsländer. Ein Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) wäre ein sinnvolles Mittel, um finanzielle Ressourcen für die internationale Klimafinanzierung bereitzustellen.

Dabei kann eine direkte Verknüpfung zwischen der Herkunft der Einnahmen und der Art der Ausgaben hergestellt werden und so Entwicklungsländer dabei unterstützen, ihre Emissionen zu reduzieren. Die Einnahmen des CBAM sollten daher zu 100 Prozent in die internationale Klimafinanzierung investiert werden und zusätzlich zu den bestehenden Beiträgen der EU und ihrer Mitgliedsstaaten fließen.

Um sicherzustellen, dass ETS-Einnahmen vollständig für Klimaschutzmaßnahmen ausgegeben werden, sollten die Mitgliedstaaten verpflichtet werden, die Einnahmen zweckgebunden für Klimaschutzmaßnahmen zu verwenden. Dafür könnte der Teil aus der EU-ETS-Richtlinie, dass die Einnahmen „oder der Gegenwert dieser Einnahmen“ verwendet werden können, gestrichen werden.

Zusätzlich müssen die Einnahmen aus dem EU-ETS überwacht werden, Mitgliedstaaten über mehrere Indikatoren berichten und die Europäische Kommission öffentlich auf die Nicht-Additionalität hinweisen. Für Mitgliedstaaten, die behaupten, dass sie nicht in der Lage sind, ETS-Einnahmen zweckgebunden zu verwenden, könnte die Kommission Optionen für die direkte Verwaltung oder Kanalisierung von ETS-Einnahmen vorschlagen.

Bei der Überarbeitung des Emissionshandels sollten auch die Regeln für die Berichterstattung überarbeitet werden, beispielsweise durch eine Änderung der Governance-Verordnung. Ziel ist die Sicherstellung von vollständigen, hochwertigen und konsistenten Informationen in den Berichten. Dafür muss die Berichtsvorlage umfassendere Informationen als bisher anfordern, insbesondere zur Vereinbarkeit mit dem Ziel der Klimaneutralität.

Wenn die Zweckbindung von Mitgliedsstaaten als nicht praktikabel angesehen wird, wäre eine die direkte Verwaltung oder Kanalisierung der ETS-Einnahmen durch die EU eine Alternative. Dann würden die EU-ETS Einnahmen bei der Kommission eingehen und durch den jährlichen Antrag der Mitgliedstaaten für die Ausgabe der Mittel für zusätzliche Klimaschutzprojekte im Einklang mit einem sauberen und gerechten Übergang freigegeben werden.